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中國擬把區域規劃分類 中央地方暗戰拉開帷幕

近日中國國家建設部有意出臺一套“全國主體功能區規劃”，並快要公開徵詢公眾意見。有分析認為，這一全新規劃勢必影響地方官員的執政模式，意義重大。不過，因為中央這個全新區域規劃構思會影響到一些利益集團，地方上已出現“中央不能剝奪任何地區和任何人想要發展和富裕的權利”的聲音。

中國上海《東方早報》8月2日報道，國家建設部網站1日公佈了《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》（國發[2007]21號，下簡稱《意見》），《意見》要求，全國主體功能區編制規劃將於9月完成初稿，並開始徵求意見。報道稱，推行全國主體功能區規劃，有利於打破行政區劃，制定實施有針對性的績效考評體系。

據報道，全國國土空間將被統一劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大類主體功能區：優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域是指資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好並關係到全國或較大區域範圍生態安全的區域；禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區。

《意見》認為，推進形成主體功能區，被認為將有利於縮小地區間差距，促進區域協調發展；有利於引導經濟佈局、人口分佈與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。

中國政府近年力竭聲嘶地呼籲地方要注重環境保育，但成效並不明顯。有分析認為，中國地方政府行政體制和考核太重視發展，地方官員出於官場上的競爭和仕途的考量，自然不會太積極回應中央的道德訴求。

分析指出，快要公開徵求意見的行政區劃，有利於從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；也有利於打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

而根據這項最新區域規劃，最牽動各地諸侯心的就是：實施全國主體功能區定位後，全國原有的傳統行政區劃界限將統統被打破，日後各地的財政政策、投資政策、產業政策、人口政策、土地政策、環境政策和績效考核政策等，都將以功能區為單位制定。

傳統考核模式，區域政府部門總是把縮小區域差距與縮小GDP的差距劃等號，這導致各地官員把GDP排名視為唯一政績目標。而按照最新規劃，官員績效考核將視其執政期內推行的各類政策是否符合這個功能區域發展的要求，以及實施得如何而定，這勢必造未來中國官員政績考核模式出現顛覆性變化。

據稱，中國現有的傳統省、市、縣、鄉四級行政劃分，很多由於歷史原劃分不合理，不便行政管理，也不利於區域經濟發展平衡，很多地區劃分存在利益區割。尤其在西部的西北、西南就是典型。一些個別地理範圍小、地緣交叉交錯的地區如果合併，可以平衡地區之間的經濟差異，也便於管理，減少官員編制，提高行政效率。

《意見》稱新規劃具體內容包括：重點增加對限制開發和禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付；政府投資重點支援限制開發、禁止開發區域公共服務設施建設、生態建設和環境保護，支援重點開發區域基礎設施建設；引導各個區域的產業轉移和佈局，實行差別化的土地利用政策；調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制等。

不過，因為中央這個全新區域規劃構思會影響到一些利益集團。中國地方上已出現一些反對聲浪。這種意見認為，如何平衡重點開發和限制開發區的矛盾才是規劃的重點，規劃政策應該明確。中央不能剝奪任何地區和任何人想要發展和富裕的權力，因此如何做好被限制發展地區人民的調解和補助工作很重要。

另外有意見認為，中央這套主體功能區並沒有改變原有的行政區劃的束縛，由於權利問題可能會導致權利不清等問題。

據指出，四大功能區僅僅是將城市的個別功能加以放大，將某一地域具體劃分成某一功能區的做法過於片面，四種開發方式僅僅是城市功能開發的部分內容，很多時候這些功能的區分並不明顯，“優化”、“重點”、“限制發展”地區如何劃分，應該有明確標準。

也有意見認為，在不同情況下，功能區的性質很容易轉換。相同地域卻屬於不同的行政區，或者相同地域同屬於同一類型的功能區，但是產業特徵完全不同。

舉個例說，一個是農副產品加工業為主要產業、一個以汽車加工業為依託，雖同為重點開發區，顯然兩個功能區是不能夠用同一標準對待。再者，即使小到縣都有自己的優化開發區域、重點開發區域……，而每個省份、地市由於各自條件的不同，則必定會出現不同標準的優化開發區、重點開發區，規劃標準要細化。

可以預見，除了規劃在實際操作上的困難之外，屆時各地諸侯一定不會熱情擁抱中央這一新舉，因為全國原有的傳統行政區劃界限統統被打破，一些地方官員“媳婦熬成婆”的晉升美夢也將隨之灰飛煙滅。為一己私利，個別地方諸侯勢必抵制新規劃。在08年11月規劃送審稿出臺前，各地各級諸侯都在為地區利益分配叫勁。但同時，這一舉措又必將或多或少影響部分官員的執政理念和模式。