憲政，這是人類文明的共同財富，現代文明的標誌之一。中國憲政的歷史是從晚清開始的。百年前，慈禧下令“預備立憲”；五年後，武昌城頭的槍聲敲響了這個老大帝國的喪鐘，歷史翻開新的一頁，憲政依然有名無實。這是一個曲折而悽慘的故事。
代價慘重的播種和起步
任何社會行動都以思想為先導。中國憲政的第一粒石子，是1835年7月由外國傳教士投下的。
1833年7月，德國傳教士郭實獵（1803－1851）在廣州創辦了中國內地第一份現代期刊：《東西洋考每月統記傳》。連篇累牘發表介紹和讚揚憲政的文章，宣揚國家要興旺發達，國會和自由（自主）這些憲政基本要素是必不可少的。這些文章正確地介紹了：（1）公民的個人自由（自主）是憲政和現代國家立國的基礎。（2）保障自由的基本途徑是法治。（3）國會是推行憲政的中樞。（4）政府領導人選舉產生，並接受民眾監督。（5）言論自由是憲政不可或缺的條件。（6）憲政是國家興旺發達的基礎，也是使官員真正置於民眾監督下、民眾真正成為國家主人的基本制度。
不過，這個石子丟到大清帝國的水面，只激起輕微的漣漪。魏源和徐繼畬都讀過這份刊物，並在十多年後編纂《海國圖志》和《瀛寰志略》中大量選用了其中的文章。魏源讀了有關材料後，謳歌美國的民主憲政：“其章程可垂奕世而無弊……皆曠代所未聞。”可是，作為中下級官員，人微言輕，對實際政治生活毫無作用。要求學習西方進行政治體制改革的呼聲不絕如縷，但統治者都視若罔聞。
文祥（1818－1876）從1858年起任軍機大臣，1861年起兼任總理各國事務衙門大臣，是位高權重的滿族大臣。死前不久，光緒元年(1875)上《密陳大計疏》。這是中國最高領導層第一次議論吸取民主憲政制度的精神，改進本國的施政。
1884年，兩廣總督張樹聲在自己的《遺折》中已把西方的政治制度作為救國的根本上達朝廷了。直到1900年義和團闖下彌天大禍，231位外國人和數以十萬計的中國人被殺，招致首都北京再次被列強軍隊佔領，慈禧倉惶逃亡後，清政府才痛感非學習西方無以救亡圖存。1901年1月29日，朝廷發出學習西方變法的“上諭”，邁開了十年新政的第一步。1906年9月1日，終於宣示：“時處今日，惟有及時詳晰甄核，倣行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。”憲政由禁忌話語轉變為合法語言，中國憲政史翻開了新的一頁。為這個遲來的憲政宣示，中國人付出了什麼？在鴉片戰爭後60年間，主要由於不肯打開國門、認真改革腐朽透頂的專制制度，引發多次內外戰爭和饑荒，一億多即四分之一中國人死於非命；給列強的賠款高達七億多兩，相當於十多年的全國財政收入。
清政府對憲政的理解和路徑選擇
儘管付出如此巨大的代價，大清帝國的高層還是沒有學到足夠的東西。簡短宣佈預備立憲的上諭，明確說明他們所理解的憲政是“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”。這個結論與西方傳教士在中國播下的憲政種子相距甚遠。與其說這是憲政，毋寧說這不過是開明專制的外衣。
於是，當時的革命党人便斥之為“假立憲”；並且不惜破壞有關的活動。平心靜氣地說，用一個假字全盤否定清政府的立憲，未免過於簡單。清政府1901年4月21日下令設立“督辦政務處”，1905年11月又在其下設立考察政治館，並於1907年改為憲政編查館，確實為籌劃政治體制改革、預備立憲做了許多切實的工作。
（1）清政府認為教育是憲政的基礎。義和團之災結束，立即推動各地創辦新式學堂。
（2）毅然制定《新刑律》、《新民律》和《民事刑事訴訟法》，推行司法體制改革，接受司法獨立、法律面前人人平等、罪刑法定等現代法律的基本原則和建立法治國家的觀念。
（3）清政府根據各國經驗認識到，推行地方自治是預備立憲非常重要的一環。1905年8月下令奉天和直隸試辦地方自治；總結經驗後，又于1909、1910接連頒布章程，規定各地分設選舉產生的議事會和董事會，實行民主自治。
辛亥革命前，很多省區省級以下（不包括省）的地方民主自治機構已經成立過半，有些省（如浙江）的城鎮鄉議事會成立已超過90％！加上法律和司法體制改革，三權分立的雛形在各地顯現。對一個古老的宗法專制帝國說來，不能不承認這是翻天復地的變化。
（4）改革官制，向現代行政體制轉變，中國傳統的六部制被內閣制取代。
（5）影響十分深遠的是清政府全面啟動了全國性的憲政研究和憲政教育。培訓了一大批推行民主選舉的骨幹。派出官員和士紳到西方和日本考察憲政、地方自治蔚然成風。
（6）1909年9月各省諮議局陸續成立；第二年9月“豫立上下議院基礎”的全國資政院也成立了。中央和地方議會雛形已經浮現。
百年回首，這些行動豈能以一個假字了得？從路徑選擇的角度看，其中不乏值得認真研究可供後人吸取的經驗教訓。
內外壓力下的選擇
清政府所以要走到這一步是多種力量博弈的結果。
首先是列強環伺，華僑在各國飽受欺淩，俄日竟把中國的領土作為戰場，英國則趁機入侵西藏，如此等等，激憤難平。在日俄戰爭中，後起而號稱實行憲政的“蕞爾小國”日本打敗了專制的俄羅斯這樣的老大帝國，也給仍在泥淖中掙扎的中國人極大的刺激，覺悟到政治體制對國家盛衰的作用。
救國的激情讓各方人士無法沉默。三種力量在博弈：守舊，改革，革命，此消彼長，決定著中國之命運。
出使各國大臣梁誠、汪大燮等人對世界發展大勢和中國遠遠落後於列強有深切的感受，他們聯名上書朝廷：強調“保邦致治”，“全出憲法一途”，為此應從三事著手：“一曰宣示宗旨……將朝廷立憲大綱，列為條款，謄黃刊貼，使全國臣民，奉公治事。”“二曰布地方自治之制。”“三曰定集會、言論、出版之律。集會、言論、出版三者，諸國所許民間之自由，而民間亦以得自由為幸福。”
甚至地方督撫和朝廷高官也不再緘默。八位總督中有五位奏請立憲。出國考察政治的大臣也異口同聲，一致贊同立憲。
更令清政府頭痛的是各派政治勢力正在集結，他們各自提出的綱領吸引著各方人士特別是知識階層，形成強大的社會思潮，第一批現代政黨在各地陸續出現。
至於以同盟會為中心的革命党人，他們前仆後繼進行了“十次革命”，雖然多數是規模和影響都很小，但對清政府確實是生還是死的威脅。清政府加快改革無疑有消弭革命于無形的意圖。
認識錯誤和遲疑的代價
不過，在內外壓力下，清政府並沒有作出恰當的選擇。它頒布的第一個憲法文件《欽定憲法大綱》就有一些很奇怪的條文。例如，“用人之權，操之君上，而大臣輔弼之，議員不得干預。”“君上調遣全國軍隊……凡一切軍事，皆非議員所得干預。”“宣戰、講和、訂立條約……國交之事，由君上親裁，不付議院議決。”等等，內政外交大事仍然由君主專制，詮釋了所謂“大權統于朝廷”的具體內容！
這當然同統治者不肯輕易放棄手中的權力有關。不可輕視的是其中也包含著認識錯誤。這些認識錯誤又與選錯老師有關。對比大清帝國的《欽定憲法大綱》和日本的《明治憲法》，其中就有不少共同點。日本的憲法和法律是以德為師的，而那時的德國憲法和法律遺存的專制因素甚濃。當時的大清帝國是以日為師的，日本學者直接參與了中國法律和憲法的制定。日本給亞洲各國在政治體制上開創了一個很壞的先例。
從1904年開始，大臣上書和民眾呼籲立憲便此起彼伏，互相呼應。派大員到國外考察，實行三權分立、地方自治的憲政體制等等建議，已一一見諸奏章。1906年以後，在立憲派策動和朝廷預備立憲的上諭下達後，各界人士紛紛組織各種立憲團體。1907年以後，請開國會的群眾性請願活動接連不斷。1909年10月14日，各省諮議局第一次會議開幕，11月18日各省諮議局代表便在上海開會，討論請開國會事宜。1910至1911年由各省諮議局和諮議局聯合會領導的四次請開國會運動，把請願活動推向高潮。19名督撫也于1910年10月25日聯名致電軍機處，要求“立即組織責任內閣”、“明年開設國會”。如果朝廷能夠洞察形勢，順從民意，中國歷史就將翻開新的一頁，避免不必要的破壞，比較順利實現社會轉型。
自上而下的改革，通常需要有雄才大略並掌握實權的改革家當機立斷，力排眾議。可是，當時的皇族和攝政王都是一些庸眾，他們沒有改革家的氣魄和胸懷。面對洶湧的群眾性的請願浪潮，他們只作出縮短三年，提前于1913年召開國會的決定。學生舉著“立憲救國”的標語上街請願，他們強行驅趕，強迫復課。更荒唐的是，打著官制改革的旗號，他們竟然推出一個“皇族內閣”！正常的對話渠道被堵塞，激進主義向民眾招手。
壓迫和壓制只能造就偏執。革命派是組織和觀念都很龐雜的人群。他們雖然標榜民主，關注的中心卻是從“異族”手中奪權，為此不惜使用除推進立憲以外的任何手段。在他們眼中，和平請願、要求政府立憲都是怯懦。暗殺、起義，從滿族這些“外國人”（孫中山語）手中奪權是最好的選擇。當權者在大轉折關頭的遲疑，為他們上場掃清了道路。
1911年10月30日，步歷代皇帝的後塵，隆裕太后下“罪己詔”；開党禁；答應組織完全內閣，不以親貴充國務大臣。11月3日，眼看革命烽火無法撲滅，對憲政做了多年研究的清政府，公佈了第二個憲法文件：《十九信條》。這個憲法文件廢除了《欽定憲法大綱》的荒唐條款，代之於民主憲政制度應有的條文；按照現代憲法的標準看來，倒也中規中矩。不過，這來得太遲了，已無法取信於民。著名儒商、江蘇諮議局議長、請開國會運動的主要領導人之一的張謇說得好：“大局土崩，事機瞬變。因不充分之立憲，致不得已之罪己，亦不能取信。”這就是中國憲政開篇的總結。國家大事，選票和法治隱退，槍桿子決是非，天下從此多事。中國人的艱難歲月開始了。
