擴政治任命為施政增值?
張炳良
行政會議成員、城市大學公共及社會行政系教授若公務員(主要是政務官)壟斷所有司局長職位，其政治代價是官僚力量獨大。開放最高決策層職位，乃長遠走均衡政制必經之路。
政府公布《進一步發展政治委任制度諮詢文件》，引來一些批評與懷疑。民主派政黨認定擴大政治任命制(至副局長及局長助理層)乃為親政府黨派「度身訂做」，會變成「政治分贓」；又或會成為行政長官擴大個人權力版圖的工具。也有批評政治任命制無助加強問責及民主化，以及多花幾千萬公帑供養新官變相令政府膨脹。
要體現一個民主負責的政府，關鍵在於由全民透過民主普選方式產生行政長官，這樣由他提名或任命的官員，雖體制上向其負責，仍可透過他向社會負上政治責任。政治負責另一關鍵在於行政機關按《基本法》規定向立法會負責，立法會愈能發揮監察制衡作用，問責愈有保證。單以政治任命者去取代公務員出任主要官員，不等同憲制意義上的政治問責，唯一的分別是前者既非受永業保障的文官，制度上可隨時更換，故若因事故或決策失誤(指政治判斷有失而非一般公務員也須受懲之違規徇私犯紀行為)而須負上責任時，操作上可予去職。
主要官員行政治任命制，目的應主要為了維持職業公務員的政治中立性和更好地體現行政長官領導下的「執政團隊」格局。公務員政治中立，不等於他們不效忠於依法產生的政府，他們須全力輔助及執行政府決策，不過在履行公職時不能存有黨派政治傾向或偏袒，而政治任命者則可有明顯的政見立場或政黨關係。組成「執政團隊」，也不一定等於公務員(特別是長期從事政策制訂工作的政務職系公務員)從此被去權，關鍵在乎政府的決策制度與倫理。
若以英國經驗而言，各部的常任秘書長及高層公務員，繼續在幕後提供重要的政策意見與分析，供部長參考採用，但部長須為決策負上最後政治責任，榮辱也盡歸於他。基於周詳決策所需，部長從來不會單是依賴其政務次官及政治幕僚們的建議，也同時尋求常務次官(常任秘書長)領導下的公務員系統的進言，如操作有道的話，兩者互為平衡補足，則政府施政分際掌握更準。
「去權」一說在其他地方未見發生，反之，西方國家的實踐經驗顯示，官僚(公務員)在決策過程中的角色與涵蓋面日益擴大，實際上已到達與政治部長們平分春色的境地，兩者俱從事「政治工作」，只不過側重面與負責性不同而已(有關分析，詳見：J.D.Aberbach,R.D.PutnamandB.A.Rockman(1981),Bureau-cratsandPoliticiansinWesternDemocracies,HarvardUniversityPress)。
因此，政治任命制不應定位於公務員不濟之假設，而在於兩翼合拍的分工。假若公務員真的不振，則什麼政治任命制也無補於事。誠然，社會上仍有相當意見反問：過去百多年來港英殖民地統治下，實行官僚執政，不是搞得各項施政頭頭是道嗎？他們認為在香港這樣一個政黨政治矮化發展的「行政型」城邦裏，犯不着動搖原有的公務員行政主導體制。回歸後更有認為由於行政長官並非民選產生，故需靠維護政治中立的公務員系統予以平衡，防止濫權或極權。
如上文討論，西方國家決策層實行「政治」與「行政」分流合璧，互為牽制補足，其實正正體現永任文官與較替之政府之間巧妙的平衡。若公務員(主要是政務官)壟斷所有司局長職位，其政治代價是官僚力量獨大。開放最高決策層職位，乃長遠走均衡政制必經之路。02年董建華引入主要官員政治任命制，既有其政治考量及與政務官之關係等因素，但當時社會民情也確實充滿對公務員不敗神話的質疑，要求有所突破。
但是，如筆者曾在本欄(06年6月1日)指出，當年政府結構改革只屬「半生熟」式，未有周詳考慮：1.如何確保政治任命的司局長層，有足夠能量進行其政治及決策工作；2.如何確保社會上形成政治任命所需的人才庫，而不是依賴隨意的所謂私人機構人員空降。
政府現在提出擴大政治任命層，仍須回應同樣的問題。
為何增設副局長及局長助理可強化決策及政治工作的能量，宜多加論述。什麼是「政治工作」？坊間往往把它簡約為政治公關(spin)、請客吃飯或游說拉票，若是如此，則公眾作為納稅人不會同意以十多二十萬月薪去供養這樣「閒職」，政治酬庸更不在話下；而且，各界懷有大志、有從政能力者也不會願意轉軋，以免「大才小用」。增強決策及政治能量，重點在於被任者既有學識、理念及政治判斷力，也能眼界廣闊、不墨守思維、具親和能力，並能深入群眾、放下身段，真的急民所急、想民所想。
要取得社會上對政治任命制的支持與信任，政府須能說明改革可如何優化政府結構及為社會帶來施政上的「增值」。政治任命制能真的做到選拔人才、唯才而用嗎？這才是改革能否過關及成功之所在。
香港不乏政治人才，只是選拔途徑淤塞而已(新加坡人口只有300多萬，人家也能選拔足夠政治人才治國，香港怎會缺乏人才？)長期以來，考任政務官是唯一的執政之路；90年代起，議會從政提供發展政治人才另一途徑，但議員待遇不足、議會功能不受重視，致人才或感無用武之地。擴大政治任命層，理論上加闢新途，應屬好事，但必須讓人看到被委者來自四方八面，到位即發揮作用，而不是以公帑去培養「政治學徒」。平日發掘及培育政治人才，應靠開放型的諮詢組織吸納，以及政黨、議會、選舉、智庫、專業團體及公民社會團體等平台。這樣，若公務員系統、議會及行政機關的政治任命層，均能各聚人才、有效發揮、互為補足，則特區的政治才可多姿多彩，使人對政治有更多正面的期盼。
參考資料 1. 《進一步發展政治委任制度諮詢文件》www.cab.gov.hk/images/pa_consultation_c.pdf
2. 立法會政制事務委員會文件
www.cab.gov.hk/images/pa_paper_c
